«Если не захлопнуть для автономий калитку в Конституции, то Россия раздробится»

Россия отмечает очередной юбилей Конституции. Это был первый из пяти подобных документов, который формировался широким кругом экспертов и принимался всенародно на референдуме. Разработка Конституции стала тем самым нестандартным ходом, который спас президента Бориса Ельцина от импичмента. Но эту часть истории уже переписали на другой лад. Мало кто сейчас вспомнит и о том, что в первоначальном варианте речь шла о президентской республике, субъекты были разделены с округами, отсутствовало понятие социального государства. «URA.Ru» нашло человека, который все видел своими глазами и участвовал в создании главного закона страны. Что стало причиной войны Ельцина и Хасбулатова, как всех спас Черномырдин, что до сих пор нельзя менять в Конституции и почему мы до нее не доросли — в интервью с членом Конституционного совещания 1993 года, депутатом Тюменской областной Думы Владимиром Ульяновым.

— В каких условиях и при каких обстоятельствах 20 лет назад в стране принимали Конституцию?

— Чем дальше от момента принятия пятой Конституции России, тем больше появляется всякого рода легенд или неточностей. На открытии в Тюменской областной Думе выставки, посвященной 20-летию основного закона, меня поразило, когда кандидат исторических наук заявил, что Конституционное совещание приняло за основу ельцинский проект Конституции. Я ему говорю: «Подождите, с чего вы взяли?» А он мне: «А везде так говорят, везде так написано». Отнюдь не так! Там очень сложный был момент.

Это был май-июнь-июль 1993 года на фоне перехода страны к рынку: инфляция до 600% годовых, полки все еще полупустые, зарплату вовремя не выплачивают, денег нет, наличности нет. Верховный Совет во главе с Русланом Хасбулатовым сражается с президентом Борисом Ельциным, Ельцин сражается с Верховным Советом. Федеративные отношения все еще неустойчивы — республики поглядывают на то, чтобы стать суверенными то ли в составе, то ли вне России. Верховный Совет с 1990 года разрабатывает проект Конституции. И уже, по сути дела, прошло три года этой деятельности Конституционного Совета, а документ все еще носит прообраз прежней советской Конституции. Наступает тупик. А ведь на тот момент в Конституцию 1978 года уже внесено более 300 поправок — она разбалансирована и все еще регулирует отношения социалистического характера, а у нас уже рыночная экономика.

Добавим к этому, что в апреле 1993 года Съезд народных депутатов голосовал по импичменту Ельцину. А через 6 месяцев это вопрос можно было уже выносить повторно. И вполне реально, что это решение могло быть принято. Нужен был нестандартный шаг. И президентом Ельциным был подготовлен указ «О конституционном процессе», где говорилось о том, что проект Конституции рассматривает Конституционное совещание, которое состоит из 5 палат. Первая палата — представителей субъектов федерации по два человека (глава исполнительной власти и глава Законодательного собрания), вторая палата — представители федеральных структур, члены Совета федерации, третья палата — представители общественных, политических и религиозных организаций, четвертая — представители местного самоуправления, пятая — представители бизнеса.

— Но ведь проект Конституции Бориса Ельцина был?

— Первоначально, я понимаю, Борис Николаевич планировал, что именно его проект Конституции и согласует Конституционное совещание. 5 июня в Мраморном зале, где проходили пленумы ЦК КПСС, собрались представители от всех палат — около 900 человек. Борис Николаевич произнес речь: «Надо принимать Конституцию». Проект документа раздали, ручки нам приготовили — завизировать. Но тут пошел выступать Руслан Хасбулатов — председатель Верховного совета. А ему слово не дают. Вот я сейчас читаю в материалах о заседаниях Конституционного собрания 1993 года, что большая часть зала его встретила отрицательно. Ничего подобного! Ему президиум не дал слово. Но зал настаивал: «Пусть выскажется! Все-таки это второе лицо в государстве и представляет парламент России». И еще одного народного депутата вынесли из зала на руках — ему тоже не дали слова. В общем — конфликт! Хасбулатов покидает зал. Соответственно зал покидают председатели областных, республиканских советов и автономий (палата представителей субъектов 356 человек). И остальные без них не решились дальше рассматривать Конституцию. Я тоже вышел из зала.

Но тут Виктор Черномырдин вмешался, он пригласил к себе всех, кто ушел. Состоялся разговор, как быть. «Знаете, надо двигаться вперед, конфликт никому не нужен», — сказал он. Приняли решение продолжить работу Конституционного совещания. Все вернулись в зал, но было непонятно, как дальше двигаться. Нельзя было поддерживать ельцинский проект, потому что он менял федеративное устройство коренным образом — жестко президентская республика. И республики все были против, потому что в документе было всего 18 субъектов федерации. Не было понятия социального государства. И эти три момента настораживали. Поэтому поступило предложение: рассматривать два проекта Конституции — президента и Верховного совета. На том и порешили. И процедуру рассмотрения закона приняли постатейную: да-нет, принимается-отклоняется. И пошел рутинный процесс с 5 июня до 12 июля.

— Присутствовали ли в проекте Конституции статьи, которые были быстро приняты всеми палатами Конституционного совещания?

— Не спорили по поводу социального государства, против правового и демократического государства тоже никто не высказывался. Права человека и гражданина — глава 2 — тоже была пройдена быстро. Это всем понятно. Это мировая ценность, международные нормы. Немного пообсуждали политическое многообразие. Тогда все были за многопартийную систему. Дух демократизма витал над Конституционным совещанием. По двухпалатному парламенту тоже вопросов не было. Нас устраивало, что Совет федерации будет представлять интересы субъектов федерации, по законодательному органу тоже замечаний не было — мы умудрились отойти от национального признака его формирования (в советский период была палата Союза и палата национальностей). Причем палаты имели разную несовпадающую компетенцию. Была попытка прокуратуры усилить полномочия надзорного органа, но с этим не согласились. Долго искали место прокуратуре, не хотели выделять ее в отдельную главу и оставили в одной строке в главе «Судебная власть».

— А над чем спорили? Как был найден компромисс по форме правления государством?

— Особенно наша палата — палата представителей субъектов — вынуждена была работать долго, потому что в основе конституционного строя лежит проблема федеративных отношений. Разногласия между республиками, краями, областями и автономиями. «Мы настоящие субъекты федерации, а вы еще никакие», — даже такие фразы звучали. Республики настаивали, что они суверенные государства. А им отвечают: ничего подобного, суверенитет только у России и он распространяется на всю территорию государства. Долго дебатировали, наконец, согласились с формулировкой «республика (государство)», слово «суверенные» исключили.

Что касается института президентской власти — были вопросы. Основную роль здесь играли президент и его команда, которые для себя обозначили критерии, что если даже это не президентская республика по Конституции, то по факту президентская. Ибо полномочия президента, как главы государства, значимы, и президент влиял на все ветви власти — и законодательную, и исполнительную, и судебную. Но здесь удалось достичь определенного относительного баланса отношений между законодательной властью и президентом в том, что если президент мог распускать Госдуму, то Госдума имела право выдвигать обвинения в адрес президента, а Совет федерации принять решение об отрешении от должности. Вот такой компромиссный вариант нашел понимание.

Много споров было по главе первой «Основы конституционного строя», по президентской республике. Было все-таки принято решение не указывать парламентская или президентская республика. Там в статье такая формулировка: федеративное демократическое государство с республиканской формой правления. О том президентская или парламентская, споры-то были бессмысленны.

По федеративному устройству тоже шли дебаты: как поступить, потому что было шесть видов субъектов федерации — республики, края, области, города федерального значения, автономные округа, автономные области. В конце концов решили: давайте так оставим, потому что сейчас что-то перекраивать, менять границы субъектов нет смысла. Уже сложились экономические связи и прочее.

Когда обсуждался вопрос федеративных отношений, то нас, представителей Тюменской области (были официально я и Юрий Конев по поручению губернатора Леонида Рокецкого), волновало: а мы-то в какой будем структуре? В первом варианте проекта Конституции мы были разделены с округами — и так все остальные 7 субъектов, в состав которых входили автономии. Как же так, ребята, вы нас делите? В федеративном договоре тогда еще сохраняются позиции, что автономные округа могут быть в составе края и области и отношения у них на основе договора о разграничении полномочий. Нам говорят: «Давайте формулировку». Мы подготовили, что автономный округ может входить в состав края или области, отношения регулируются федеральным законом и договором. Сергей Шахрай (министр по федеративным отношениям, он возглавлял нашу палату) говорит: «Ну, в принципе мы готовы это обсуждать, но надо с округами согласовать». Представители 7 краев и областей, где были автономии, поддержали нашу позицию.

Я пошел к Чурилову (лидер движения автономий за суверенизацию), говорю: «Владимир Андреевич, вот такая есть формулировка, как вы смотрите». Он говорит: «В принципе можно оставить, но одно условие, давайте добавим норму формулировкой, что округ может иметь право на именной закон». И автономии согласовали эту позицию. Правда, потом пытались ее в переходные положения записать. Мы говорим: «Переходные положения два года действуют. А потом что, опять развод?» Тогда уже решили, что эту главу внесем в основную часть федеративного устройства.

Я потом смотрел протоколы совещания. Эта тема специально обсуждалась экспертами-юристами. И они уловили, в чем суть-то. У нас ведь есть в Конституции право нации на самоопределение — то есть коренной народ в целях защиты среды обитания, языка, культуры может выделиться и создать субъект, вплоть до территориального или даже государственного образования. И они начали смотреть — тут национальности ни при чем: там полтора процента хантов, тут столько-то манси. В основе всего лежит нефть! И делят-то эти ребята доходы от нефти. И вот представьте себе, завтра где-то еще нефть найдут — и выделятся в автономию, там золото найдут — раз выделились. И так начнется процесс дробления Российской Федерации. То есть прецедент-то весьма опасный. Если мы оставляем сложнопостроенный субъект федерации, тогда у нас есть возможность не горизонтальных, а вертикальных отношений в субъекте. И тогда дробления не будет. И этот подход потом нашел поддержку в окружении президента и у Бориса Николаевича. На тот момент была уже проблема суверенизации Чечни и Татарстана. Естественно, все это в голове имели. Я и говорил Сергею Шахраю, что если мы эту калитку не захлопнем в таком варианте, то дробление России может быть бесконечным — все областные центры завтра пойдут в самостоятельные субъекты федерации.

— Сейчас тоже вносятся различные поправки в Конституцию. А есть неприкасаемые главы?

— Да, поправки вносятся. Изменились сроки полномочий президента страны, Федерального собрания, сейчас внесены поправки в статью о судебной системе — упраздняется Высший арбитражный суд. Ряд автономных округов утратили статус субъектов федерации — поправки внесли. Но неприкасаемые главы есть. Первая глава «Основы конституционного строя», вторая «Права и свободы человека и гражданина» и девятая глава «Пересмотр Конституции». Даже если там найдется повод переставить запятую, то уже надо всю Конституцию вновь принимать — жесткое правило, жесткая Конституция. А то, что касается федеративного устройства и властей — там поправки можно вносить, но усложненная процедура.

С трудом верится, что могут быть поправки в главу, регулирующую взаимоотношения между президентом и парламентом.

Самое главное, что у нас Конституция достигла своего результата, но мы еще не достигли Конституции по правовому, демократическому, социальному государству. Мы все еще к этому тянемся и долго еще тянуться. Нет пока достойной пенсии и заработной платы, не все права 100% соблюдаются, не соблюдается и норма, что у нас закон превыше всего.

— Ваш прогноз: могут ли возникнуть в России еще субъекты федерации? Вот глава Екатеринбурга на днях делал об этом заявление.

— Дробить Россию на большее число субъектов федерации — бессмысленно, у нас сегодня из 83 субъектов только 14 являются самодостаточными, полноценными субъектами. В том числе три наших — Тюменская область, Югра и Ямал. А остальные получают дотации и субвенции из федерального бюджета — кто 20%, кто 50%, а то и 80%. Так что у некоторых субъектов федерации это пока только названия.