Почему для регионов плохо, что Чечня получила 12 млрд спецдотации

Уже почти пять лет большинство регионов России живет в условиях серьезного бюджетного дефицита, а долги восьми из них превышают собственные доходы. Осенью 2017 года президент пообещал реструктурировать долги и заявил, что правительство примет меры, чтобы регионы перестали брать деньги в коммерческих банках под высокий процент. О том, почему регионы попадают в долги, как деньги ХМАО в этом году оказались в бюджете Москвы, отчего доходы Ямала выросли на 22% и как регионы Урала прожили 2017 год, «URA.RU» рассказал директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич.

— В 2012 году Владимир Путин заступил на третий срок с довольно амбициозной идеей — выравнять зарплаты врачей и учителей до уровня средней по региону. Это заявление вошло в историю как «майские указы». И вот уже пять лет мы живем в стране, в которой регионы тратят значительную часть средств на исполнение этих указов, серьезно уходя в долги. Что нас ждет в 2018 году? Долги продолжат расти?

— «Майские указы» действительно подорвали стабильность бюджетов. Федеральный бюджет берет на себя оборону, безопасность, оставляя за собой из социалки только высшее образование и высокотехнологичные медицинские центры. Основные расходы на социалку традиционно исполнялись региональными бюджетами. «Майские указы» повесили на регионы новые обязательства. Их логика была такой: 30% средств дает центр, 30% должны найти в своих бюджетах регионы за счет роста доходов, остальное они должны сэкономить, проведя оптимизацию сети учреждений социальной сферы и числа занятых.

Но с 2013 года и доходы росли медленно, так как началась стагнация экономики, и оптимизацию быстро провести не удалось.

В результате бюджеты регионов надорвались, в 2013—2014 годах резко выросли дефицит и долг.

Затем процесс оптимизации пошел быстрее: в 2015 году почти не росли расходы бюджетов регионов на образование, в 2016 году — на здравоохранение, в 2017 году (данные за январь — октябрь) не было роста социальных выплат населению в сфере соцзащиты.

Каждый год активней оптимизируется какая-то часть социалки. Снаряды падают не в одну, а в разные лунки, чтобы уменьшить риски протестов.

— Какая ситуация с дефицитом и долгом сейчас?

— В 2016 г. долг регионов и муниципалитетов не рос, а в 2017 году сократился на 8% с января по ноябрь. По данным за январь — сентябрь, в профиците бюджеты 54 регионов, в дефиците — оставшиеся 31. К концу года точно будет хуже (40-45 регионов), потому что в декабре расходы бюджетов резко возрастают. Но на фоне 2013—2015 годов, когда 75-77 регионов имели дефицит, это уже прогресс. Потихоньку учатся сводить концы с концами. Однако не все — регионы с самой большой долговой нагрузкой по-прежнему сохраняют дефицит бюджета и наращивают долг.

— Это долги коммерческим банкам?

— В целом структура долга сместилась в сторону бюджетных кредитов, их доля — 43%. За прошедшие три года Минфин увеличил их объем и значительную часть банковских кредитов удалось заменить сверхдешевыми бюджетными. В ноябре 2017 года доля кредитов банков снизилась до 32%. Если смотреть только эту часть долга, она очень высокая у Костромской, Астраханской, Курганской областей и Кабардино-Балкарии.

— Можете уточнить ситуацию по Курганской области?

— Суммарный долг региона и муниципалитетов на 1 ноября составил 78% от собственных доходов и 2/3 долга — это коммерческие кредиты. Тяжелая ситуация. Область продолжала наращивать долг, ведь его просто не из чего отдавать.

— Владимир Путин на пресс-конференции заявил, что регионам вообще стоит отказаться от коммерческих кредитов. Это осуществимо?

— Если у бюджета региона кассовый разрыв в начале года, доходы недополучены, а обязательные расходы неотменимы, то как зарплату бюджетникам платить? Опять побегут в коммерческий банк.

— В ноябре премьер-министр Дмитрий Медведев предложил реструктурировать бюджетные кредиты и давать их по новым условиям.

— С 2018 года объем бюджетных кредитов существенно сократится, а в 2019—2020 гг. совсем усохнет. Если регион сводит бездефицитный бюджет, наращивает доходы выше темпов инфляции и грамотно оптимизирует расходы, то тогда Минфин пролонгирует возврат ранее выданных бюджетных кредитов на 7 лет и более. Например, в первый год платится 5% от объема долга, следующие год-два — еще 5%, а потом уже по 10%. Но к тому времени рубль уже будет обесценен инфляцией — легче будет отдавать. Далеко не все регионы смогут выполнить условия Минфина.

Мой прогноз: те, у кого большой и все еще растущий долг, не справятся. Значит, будет экстренная раздача денег из федерального бюджета через трансферты. Умереть-то не дадут. На это некоторые и рассчитывают.

— А тех губернаторов, кто не справился, в отставку не отправят?

— У нас еще ни одного губернатора не сняли по причине плохого экономического управления. Наверху решили использовать механизм принуждения регионов к жесткой оптимизации расходов. В недрах Минфина разрабатывается так называемый модельный бюджет. В нем рассчитано по каким-то нормативам, сколько регион должен тратить на здравоохранение, образование, экономику и все остальное. Тем, кто превысит норматив, урежут дотацию на выравнивание, которую получают более 70 регионов. Первая версия этого модельного бюджета привела всех в ужас, потому что под одну гребенку причесать Чукотку и Ингушетию невозможно. Условия-то у всех разные. И если регион как-то хочет поддержать экономику, желая, чтобы к нему пришли инвесторы — накажут рублем. В общем, ждем начала внедрения этого модельного бюджета с тихо скрываемым ужасом. У нас и раньше-то не было федерализма, а теперь перешли к антифедерализму. Как говорится, нет предела совершенству.

— А может ли быть у нас федерализм в принципе? У нас ведь есть очень богатые регионы, а есть очень бедные. Москва оправдывает перераспределение средств тем, что нужно хоть как-то уровнять условия.

— В федеральный бюджет поступает налог на добычу нефтегазовых полезных ископаемых. Это рента, ее нужно собирать и потом перераспределять. Также в федеральный бюджет идет НДС, значительную его часть дают Москва, Санкт-Петербург и Московская область, в которых концентрируется население и конечное потребление. Это нормальная политика. Однако в последние годы федеральный бюджет в большом дефиците, поэтому решили поменять пропорции распределения налога на прибыль и некоторых акцизов в его пользу.

Проще говоря, «раскулачили» регионы. В 2017 году у Сахалина изымают значительную часть налога на прибыль. Правила игры постоянно меняются и всегда — в пользу федерального центра.

Вторая проблема — непрозрачная система распределения трансфертов. Для смягчения различий в бюджетной обеспеченности есть так называемая дотация на выравнивание. Она распределяется более-менее честно, по формуле, но составляет лишь 37-39% всех трансфертов. Но есть другие дотации, субсидии и иные трансферты, которые распределяются непрозрачно. В результате некоторые регионы получают намного больше, особенно Крым и Чечня с Ингушетией. За 9 месяцев 2017 года трансферты Крыму были увеличены на 66%, Чечня получила 12 млрд. рублей в виде специальной дотации, без учета выравнивающих трансфертов. Такой вот у нас федерализм. Неадекватная система перераспределения, в которой очень много политики, лишает регионы стимулов к развитию.

— Но дают ведь не только Чечне и Крыму. Недавно вот Новгородской области после пресс-конференции президента миллиард рублей выделили.

— У нее доходы сократились на 5%, а налог на прибыль — на 23%. Новгородская область не одна такая, спад доходов и в Томской области, и в Якутии. Но кто громче крикнул, тот и получил. Ручное управление. Перераспределение существует и должно существовать дальше, но оно должно быть прозрачным. Почему душевые доходы бюджета Ингушетии, Чечни и Крыма после перераспределения выше, чем у регионов, которые имеют гораздо более высокий уровень экономического развития? Выше, чем, например, у Свердловской, Челябинской областей. Ответ: потому что так распределили. У одних регионов отбирается приличный объем денег, а раздается он другим непонятно как.

Бюджету Ханты-Мансийского АО остается около 15% от общего объема налогов, собранного на территории округа, всё остальное уходит в центр. У Ямала остается около 20%. Ну ладно, ренту отобрали, но не надо отбирать еще больше!

— А если в целом говорить об Урале, как он чувствовал себя в 2017 году?

— Данных по году пока нет, по инвестициям только три квартала. Не знаю, можно ли поздравить: 20% всех инвестиций страны пошли в Уральский федеральный округ: 17% — в Тюменскую область с автономными округами, а на всех остальных пришлось 3%. Промышленной рост в Свердловской и Челябинской областях — более 4% за январь—октябрь, на Ямале почти 12%, но в ХМАО падение на 1%.

— Как это все влияло на граждан? Росли ли доходы? Уменьшалась ли безработица?

— Уровень безработицы низкий, кроме Курганской области — 8%. Это традиционно депрессивный регион. Доходы падали везде, кроме Тюменской области, но региональные данные не очень достоверны. Розничная торговля немного выросла, кроме Свердловской и Челябинский областей. В целом Урал не особо отличается от всей страны.

— А как обстояла ситуация с региональными бюджетами на Урале?

— Самый большой рост доходов бюджета у ЯНАО — на 22% в январе — сентябре. Максимален и рост налога на прибыль (на 43%), «Газпром» наконец начал платить. А вот в ХМАО доходы упали на 13%, потому что чудовищно «просел» налог на прибыль — на 45%. Концы нужно искать в крупнейших нефтяных компаниях: в январе — сентябре 2016 г. поступления налога на прибыль от консолидированных групп налогоплательщиков составляли почти 27 млрд. руб., а в 2017 году — 3 млрд. руб. С большой вероятностью, нефтяные компании переписали прибыль на свои штаб-квартиры в Москве.

Могу только посочувствовать губернатору Комаровой — регион впервые за много лет показал дефицит бюджета.

В Свердловской области рост доходов был неплохим — на 8%, а налог на прибыль вырос на 20%. В федеральном центре считают Свердловскую область богатой и не жалуют трансфертами. В Челябинской области доходы бюджета выросли на 13%, налог на прибыль — на 31%, а трансферты увеличили на 15%. В Курганской области доля трансфертов достигла 43% доходов бюджета, но регион все равно не справляется.

— Недавно Алексей Кудрин и Сергей Собянин, споря о судьбе российских агломераций заметили, что у нас регионы нарезаны экономически нецелесообразно. Как думаете, помогло бы Курганской области объединение с другим регионом?

— Приведу пример из жизни. В начале нулевых губернатор Орловской области и председатель Совфеда Егор Строев принял решение присоединить к пяти крупным колхозам, еще крепко державшимся на плаву, полумертвые сельхозпредприятия. Результат — пошли на дно все.

— То есть вы плохо относитесь к идее объединить депрессивный регион с развитым?

— Не вижу смысла по нескольким причинам. Во-первых, весь опыт предыдущих объединений показал, что как депрессивные регионы были проблемными, так и остались. Объединение не приносит пользу тем, кого присоединили. Улучшается только региональная статистика, в ней теперь нет слаборазвитых автономных округов. Любое укрупнение — это управленческий бардак, а экономический результат не гарантируется. Географы давно твердят: можешь не трогать — лучше не трогай. Это здравый смысл. У бюрократии логика иная: когда не получается с управлением и хороших результатов не видно, начинают менять часовые пояса, объединять регионы, парашютировать губернаторов пачками. Имитация бурной деятельности слабо влияет на экономическое развитие.